F縣自2009年開始，已實施10多個土地整理項目，每個項目整理耕地面積數百公頃，投入2000萬元左右。F縣最早實施的土地整理項目是梁坡鎮上洞村和下洞村的項目(簡稱兩洞項目).2009年實施“兩洞”項目實施以來，已經四年過去，卻仍然有500畝耕地分不下去，因為土地整理改變了過去土地上的利益結構(比如用水方便程度，積水的排澇問題)，而且工程質量也不太好，因此整理過的土地分不下去，農民提出各種意見，縣土地整理中心也就只好一再修改項目方案，一再打補丁續建項目。現在農民又提出幾年沒有種地的損失應由縣土地整理中心來賠，而土地整理中心不可能有這樣一筆賠償資金。鄉和村兩級則責怪縣土地整理中心和工程隊沒有讓鄉村兩級組織和村民參與到“兩洞”項目的設計、施工與監管之中。總之，“兩洞”項目到現在也沒有能解決好，成了一個難解的歷史遺留問題。

　　“兩洞”項目好事沒有辦好，對縣鄉村三級都有很大震動。F縣要展開如此大規模的土地整理，如果都像“兩洞”項目一樣，土地整理就會出大麻煩。

　　怎么辦呢，F縣縣委書記廖立勇同志說，在土地整理中，必須要讓農民參與。問題是如何讓農民參與，是讓農民個體參與還是組織起來參與，如何組織農民參與。

　　F縣未來三年的土地整理，規模巨大，長遠后果明顯，土地整理好壞將不僅關涉到農民耕作是否方便，F縣鄉村治理能否有序，而且關涉到國家糧食安全。土地整理因此必定是F縣未來三年的中心工作，F縣完全可能借土地整理來做更大的文章，其中的文章之一就是借土地整理來實現農民耕地的連片經營。

　　廖書記講了他的一些想法。

　　第一，在縣一級，除土地部門有大量的土地整理資金以外，其余部門也大多有以土地為中心的各種項目資金，如農業局、發改委、財政局、水利局、林業局、農機局、交通局、扶貧辦、移民辦、民政局、住建局、組織部、婦聯等等都有項目基金，如果項目資金不整合，就可能出現重復無序建設的問題，因此，廖書記認為，在未來三年，縣一級要整合條條，將各個條條的項目資金整合起來，共同規劃共同施工分別驗收。

　　第二，如此巨大的工程，必須要有鄉鎮這一級來發揮上引下聯、設計項目、實施項目和監督的作用。鄉鎮是一個塊塊，這個塊塊除鄉鎮政府大約20個公務員以外，還有七站八所近100個事業編人員(不算醫生和教師)，若將公務員和事業編人員整合起來，以土地整理實施為中心開展工作，鄉鎮這一級可以發揮巨大能量。鄉鎮一級的整合借縣一級對條條的整合。合起來就是“整合條條，加強塊塊”。

　　第三，土地整合涉及每個農戶的利益，農戶因此要參與進來。但不能讓農戶分散無序地參與，而應通過制度設計，讓農民通過村社組織參與到項目中來。這個制度涉及的關鍵是要落實村社組織一定的調整具體地塊的權力，也就是說，在這個制度設計中，應該讓農民通過討論達成共識，即每個農民的承包經營權不等于具體承包某塊地的權利及30年不變，而是承包經營村社集體土地的權利30年不變。

　　這樣，就可能借土地整理，不僅極大地改善了農民的耕作條件；而且實現了農民夢寐以求的連片經營(小塊變大塊)；而且，借此使村社集體組織變得有一定權力和一定能力，而使地方政府在之后辦其他好事時，可以借此有一定能力的村社組織將事辦好，而且借此，F縣委在縣一級整合條條，在鄉鎮一般加強塊塊，成功實現了鄉鎮一級的“擴權強鎮”建設的目標。唯有健全有力的鄉鎮一級的上引下聯，才能讓中國農村治理穩定有序。

　　這個意義上，我們可以借F縣未來三年的土地整理，來搞一個農村基層治理模式的試驗。F縣若能試驗成功，其經驗就可以推廣到全國其他地方。

　　顯然，土地整理并非工程問題，也不是局部的管理問題，而是地地道道可以變成影響中國基層治理大局的重大問題。

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