記者獲悉，發改委法規司已經就特許經營立法召開座談會，聽取有關專家和市場主體的意見。內容主要圍繞目前特許經營協議約束力不強、風險分配不合理等問題展開討論，首個BOT項目(建設-經營-移交，公私合營模式即PPP的一種形式 )—泉州刺桐大橋項目成為研討樣本。

　　截止到目前，還剩下8年運營時間的泉州刺桐大橋，因為政府和民營資本參與方之間在利益分配、權責契約等方面不清晰的界定，上演了一幕相互扯皮的“悲劇”。

　　民營資本憑借“一紙紅頭文件”無條件獲得項目的經營、建設權，擠掉了外資企業“有條件”參與的機會；另外，在項目運行期間，政府試圖轉讓合資公司自有股份，改變了原來的合作模式，也打破了公私合營的游戲規則。

　　雖然已經運行17年，但缺乏國家層面法規制度的約束，成為刺桐大橋各種問題不能達成一致意見的根源。

　　“失效”的契約

　　作為國內民營資本參與的BOT項目。泉州名流實業股份有限公司(以下簡稱名流公司)名副其實是第一個吃螃蟹的人。

　　和國有企業融資方式不同的是，名流公司以刺桐大橋經營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取以按揭方式還本付息方式償還銀行貸款，有效的解決了資金來源。

　　不過這種創新，卻成為政府和名流公司后來扯皮的一個根源。

　　由于沒有清晰的法律法規，兩者在權責上的要求逐漸超越了大橋建設的范圍。

　　名流公司向政府申請大橋周圍的土地開發權，但在政府看來，契約僅限于刺桐大橋的建設和運營，并沒有涉及土地開發。自此政府和民企的關系開始出現裂痕。

　　“之后，政府就用我們創新的融資方式，自己修建了后渚大橋、晉江大橋等大橋，而且隨著國務院大力提倡民生項目惠普工程，政府修建的大橋一律免費。”名流公司董事長陳慶元說。

　　這些新建設的大橋對刺桐大橋來說，逐漸形成了競爭。

　　 數據顯示，刺桐大橋建成以后，自1997年通車以來，車流量迅速上升，通行收入由1997年的2371萬元增至2006年的8100萬元，不過2006年政府相繼修建了6座大橋，分流了車流量，2013年刺桐大橋的通車費用降至4200萬元。

　　“目前我們銀行還有貸款，雖然項目仍然有收益，對投資人來說，我們每年也會分紅，但是項目收入下降對貸款償還是有一定壓力的。”陳慶元說。

　　從創新合作走到目前和政府這樣互相博弈的關系，是陳慶元當初萬萬沒有想到的。

　　1994年，偶然機會，陳慶元表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，擠掉了前來洽談的外商客戶，成功取得刺桐大橋的建設權。

　　名流公司隨后與政府授權的泉州市路橋開發總公司按照60:40的出資比例成立泉州刺桐大橋投資開發有限公司，注冊資本為8500萬元，政府正式批準刺桐大橋投資公司按照BOT模式進行大橋的建設經營。

　　不過，在政府和名流公司因協議沒有達成一致要求時，2006年泉州市政府將當時項目公司(SPV)持有的40%股份轉讓。這意味著刺桐大橋項目后期持續貸款或受到影響，經過協商，福建省交通運輸集團有限公司和福建省公路開發總公司接受了市政府轉讓的30%股份。

　　對此，北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥認為，刺桐大橋的案例顯示了契約的重要性。實際中，很多采用的只是地方性的或行業性的管理辦法或規定，法律效力很低，由此造成了合作過程中，公、私雙方并不是在城市的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約而處理利益關系。

　　PPP立法提上日程

　　 “雖然雙方一直處于扯皮階段，但是從政府角度來說，并沒有違約發生，政府承諾的都做了，現在問題是雙方因為沒有事先的約定，后續的很多事情沒有完成而出現僵持，但不能算違約。”金永祥評價。

　　據悉，作為橫跨晉江的刺桐大橋，是福建省特大型公路橋梁之一，在引入本土民營資本以BOT方式建設的路橋項目后，于1997年1月1日正式投入運營，比規定的3年工期節省了近一半的時間，工程質量達到全優。

　　 “從大橋的建設來說，在國內也是首屈一指的，這是民營資本參與的一大優點，能發揮市場競爭力，保證項目的質量。”金永祥稱。

　　從去年年末，財政部得到高層授意，在全國財政工作會議上培訓推廣PPP模式以來，全國很多省市分別以成立了PPP試點工作領導小組等方式開始籌備PPP項目。

　　5月26日，財政部成立了PPP工作領導小組，由副部長王保安任組長，著手研究PPP管理機構設立方案。

　　刺桐大橋項目眼下經歷的陣痛，給正極力在基礎設施建設領域推進PPP模式的決策層敲響了警鐘。PPP的核心—項目后期運營中如何實現公私合作開始成為關注的焦點。

　　目前該項目已經運營了17年，按照合同還需要經營13年，由于交通部 《收費公路管理條例》規定經營公路收費年限不得超過25年，因此，該項目運營年限實則還有8年。

　　對于這種變化，名流公司提出兩個要求和一個建議：要求一是縮短收費年限應當給出相應的補償。二是該項目收費標準17年來從沒有調整，希望收費標準應當根據當前物價做適當調整；一個建議是最好地方政府提前回購，民企方面以可接受的價格退出。

　　不過，泉州市政府對此并沒有給予正面回應。

　　對此，財政部財科所專門對刺桐大橋進行了調研。報告顯示，對于刺桐大橋PPP項目出現的種種問題，都可歸為一條，就是相關法律制度體系建設的不到位，契約的缺失，政府部門變動游戲規則。“由法律、契約層面的缺陷引發，缺乏關于PPP法律制度，增加了民營資本企業的交易成本和運作困難。”財政部財科所研究院人員稱。

　　一位接近立法環節的專家透露，PPP立法內容應該把PPP及其應用范圍的界定，政府審批權限、流程和管理程序，政企的核心權利和義務，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制等問題說清楚，避免由中央部門或地方法規政策所帶來的沖突。

　　這一點和財科所調研報告相吻合。

　　報告顯示，PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務領域的投資項目，并與公眾日常生活密切相關，依托相關項目提供的服務質量，價格等均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈，所以要制定一套專門的法律法規，對項目的立項、投標、建設、運營管理質量、收費標準以及調整機制，項目排他性及爭端解決機制，以及移交等環節作出全面、系統的規定。

　　“對PPP立法來說，刺桐大橋的問題非常具有代表性，立法不能光討論PPP項目公司的特許經營而不討論傳統國有企業的特許經營。傳統企業經營基礎設施的情況在我國永遠也不會消失，如果法律沒有涵蓋到這種情況，那么在推進特許經營制度時對這些企業的管理就會沒有依據，政企不分的老問題仍然得不到解決，體制看起來也別扭，立法就會暴露出問題。”金永祥說。