[嘉賓訪談]:中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長陶 然做客強國論壇，以“‘造城盛宴’與城鎮化建設”為主題與網友進行在線交流，歡迎參與。
[陶然]:各位網友大家好，非常高興來到人民網與各位交流。
[網友小蘿卜頭]:國家發改委城市和小城鎮改革發展中心最新調查的12個省區中，12個梳城市都要建新城，144個地級城市中有133個要建新城，占92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區，161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。請問陶教授您如何看待這個調查結果？如何看待愈演愈烈的“造城運動”？
[陶然]:我認為國家發改委的調查結果還是比較符合實際情況的，這里談到的主要是絕大部分地級市要建設新城，其實如果你到中國的很多縣城和縣級市去看，絕大部分也已經實施或正在計劃建設新城區和大規模的工業開發區。中國大概有2000多個縣級單位，估計有上千個縣城也在建設或籌劃建設新城區和開發區。這個情況從本世紀初沿海地區開始，現在逐步地向內陸地區擴展。我剛剛從西部的一個省份調查回來，調查到每一個地級市和縣級市都有大規模的造城計劃以及大規模的招商引資計劃。
我覺得這種情況如果發展下去，可能會給中國未來的長期經濟增長、社會穩定和環境保護帶來負面的影響。
[網友戒煙限酒]:為什么2009年后中國面臨國際金融危機，地方政府還大規模進行工業開發區建設？
[陶然]:大家知道2008年從歐美開始發生了全球性的金融和經濟危機，這個經濟危機對中國帶來的最直接沖擊就是中國的出口受到了巨大的影響。從2003—2008年，這一輪黃金增長周期中，中國的出口每年都保持20%以上的增速，而國際金融危機意味著這樣的好日子一去不復返了。但是在中國我們卻觀察到一個非常反常的現象，2003—2008年期間，中國的工業開發區建設已經非?？炝?，工業制造業的產能迅速累積，而且大部分產能面對國際市常但是到2008年之后，國際金融危機顯然不利于中國出口的持續增加，但是在2009年之后，中國沿海地區中的一些欠發達地區以及大量的內陸地區卻開始大規模地進行工業開發區建設。2009、2010、2011這幾年，工業用地的出讓規模甚至遠遠超過2003—2008年這一輪黃金增長期的工業用地的出讓規模。這就形成了一個悖論，如果中國的制造業產能已經全面過剩，出口增長的前景暗淡，為什么各個地方政府還在大規模地招商引資？這顯然與中國政府在2009 年之后推出的大規模財政和信貸刺激政策有關系。
這些刺激政策首先造成了房地產價格的迅速上漲，如果說2009年之前中國還主要是在一線城市和二線城市開始出現房地產泡沫的話，到2009年之后隨著刺激性的財政和信貸政策，中國在幾乎所有級別的城市都出現了房價的迅速上漲，房地產價格全面泡沫化。這就使得地方政府從商住用地出讓中獲得了非常高額的出讓金，這些高額的出讓金給地方政府一個財政幻覺，即未來商住用地的價格還會進一步提高，所以即使現在借錢去搞工業開發區和新城區的建設，未來也可以還得起。
其次，中央推動的財政和信貸刺激政策鼓勵地方政府大規模建設工業開發區和新城區，而地方政府也正好從各個國有銀行去借錢，很多地方政府在借錢上的考慮是既然中央鼓勵，如果未來還款有困難，但這些銀行都是國有銀行，中央政府肯定不可能放任國有銀行倒閉，一定會出手救助。這就出現了經濟學所謂的道德風險問題，一些地方政府在借錢的時候就沒有考慮未來還款的問題。
就是因為房地產泡沫化給地方政府帶來的財政幻覺，和以國有銀行為主的信貸體系，給地方政府造成了道德風險，使得2009年之后各個地方政府更進一步地大規模去建設工業開發區。
[網友咱也風光一把]:請問陶教授，盲目“造城”都有哪些風險？給我國經濟社會的健康可持續發展將會帶來哪些危害？
[陶然]:盲目“造城”肯定會帶來很多風險，前面講到很多“造城”的運動都是地方政府利用土地作為杠桿，向國有銀行體系借債進行的。由于商住用地近年來價格較高，所以地方政府可以從銀行獲得大規模的貸款。但是房地產嚴重的泡沫化也使得中央政府不得不出手進行房地產調控，這顯然就會抑制土地價格和房地產價格的進一步上漲，而房地產價格虛高本身也就意味著未來價格有可能下行。一旦房地產市場出了問題，地方政府用來抵押貸款的很多土地資產都會嚴重貶值，地方政府還債就會存在較大的問題，銀行也可能出現較大規模的壞帳。處理不當，可能會引發金融危機和經濟危機。
從社會穩定來看，大規模的“造城運動”，無論是建設工業開發區還是新城區，都需要大規模的征用農村的土地。由于我們國家現在的征地制度很容易導致政府和農民之間的對抗，因征地而引發的上訪和群體性事件也日益增多，所以大規模的“造城”也會惡化政府和百姓之間的關系。
從環境保護方面來看，很多地方政府，尤其是經濟基礎較差地區的地方政府，為了獲得制造業的投資，不得不引進一些高污染、高能耗的制造業，這樣就導致這些地區環境質量嚴重惡化，局部地區甚至出現“癌癥村”的現象。中國的空氣污染、水資源污染、土壤污染有向全國擴張的趨勢。實際上最近這些年，引發農村甚至是城市的上訪和群體性事件的兩個主要驅動因素就是地方政府大規模的征地和招商引資所帶來的環境污染，這些都與目前地方政府大規模推動的“造城運動” 和工業開發區建設有關。
[網友得以不忘形]:請問，造城成為"盛宴"的根本內因驅動力是什么？ 新城建設過熱，根源在哪？地方政府如此熱衷造新城，原因何在？
[陶然]:地方政府大規模地推動工業開發區和新城區建設，本質上是為了地方政府的財政收入。各個地方政府往往低價征用農民的土地，然后借錢去進行工業開發區的工業基礎設施建設，然后以更低的價格將工業用地出讓給制造業的投資者，其目的不僅是為了獲得工業發展所帶來的增值稅，而且還考慮到工業的發展可以推動本地包括房地產業在內的服務業的發展，可以給地方政府帶來高額的營業稅和商住用地的出讓金。
所以我們可以看到，地方政府在經營土地的過程中采取的策略往往是大規模的放量低價供應工業用地來招商引資，同時限量高價供應商住用地來獲取土地經營的利潤，而后者就帶來房地產嚴重的泡沫化。地方政府之所以可以這樣大規模的“造城”，根源在于我們國家的財政制度和土地管理體制。從財政體制上來看，地方政府可以獲得商業住宅業土地出讓的所有出讓金，這就加大了地方政府低價出讓工業用地發展制造業，并以制造業帶動服務業發展，來獲得財政收益。從土地管理體制上來看，正是因為地方政府握有征地權，而城市郊區的農民和村集體沒有非農用土地的開發權利，才使得地方政府能夠按照上面的模式來壟斷土地供應。
[網友不求最好但求最貴]:李克強總理多次強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。結合當下愈演愈烈的“造城運動”，您認為應該如何正確理解李總理對城鎮化的闡述
[陶然]:正如前面所談到的，目前地方政府“造城運動”主要是進行土地的城鎮化，建設開發區和新城區。但在中國土地城鎮化的過程中，有將近一半的土地是用來搞工業開發區建設的，只有30%左右的土地用來進行住宅建設。這與很多發展中國家在城鎮化過程中用地的結構有巨大的差別。一般來看，全世界發展中國家在城鎮化過程中只有10—20%的土地用于工業，絕大部分土地用于住宅建設。而在中國目前的財政體制和土地制度下，卻出現了城鎮空間高速擴張，但絕大部分土地卻沒有用來給進城的農民工蓋房子的情況。地方政府壟斷高價供應商住用地，使得城市的房價過高，絕大部分農民工和大學畢業生在他們就業所在的城市都買不起房，這樣就無法在城市里面定居下來，再加上現在的戶籍制度，使得流動人口子女在城市里的就學和升學都無法順利實現，結果是絕大部分農民工無法市民化。
中央政府現在提出來推進城鎮化，核心是人的城鎮化。就是要改變目前土地城鎮化過快、人口城鎮化不足、農民工無法市民化這樣一些扭曲的情況。但要實現這樣的目標必須要通過體制改革來全面扭轉地方政府的激勵措施，讓他們有積極性來推動人的城鎮化，推動農民工的市民化。
[網友賜予我力量吧]:請陶教授談談，國外的城鎮化建設都有哪些特點？ 都有哪些好的經驗值得中國借鑒？
[陶然]:國外的城鎮化也有很多模式，有很多發展中國家，包括拉丁美洲國家、印度、東南亞的一些國家，在很長一段時間出現了所謂的“過度城市化”現象，就是城市里面的工業發展不足，但是大量的農村人口進入城市低端的服務業部門就業，并造成所謂的“貧民窟”現象。當然，對于貧民窟是否應該允許存在和城市低端服務業部門對經濟發展的作用，學術界仍然存在很大的爭議。但總體看來，越來越多的學者支持城市中所謂的非正式部門對經濟發展所起的作用。對中國而言，由于中國制造業非常強大，所以中國面臨的問題不是什么過度城市化的問題，而是工業化超前于城市化的問題。農村向城市遷移的人口就業基本上不存在問題，收入也遠遠超過在農村務農的收入，而他們之所以無法定居下來，主要還是土地制度所造成的住房價格過高和戶籍制度所造成的子女教育問題。
日本、韓國、臺灣等東亞經濟體在上個世紀后半期，比較順利地實現了工業化和城鎮化，其中的一個關鍵就是在城鎮化過程中這些國家的政府沒有中國政府這樣強大的征地權利，所以就無法像中國的地方政府這樣大規模的“造城”。產業的發展需要用地，用地者必須跟作為土地所有者的農民進行談判，這樣一方面工業用地的價格較高，促進工業用地者集約用地；另外一方面，如果住房供應緊張，價格過高，就會有更多的開發商直接從農民那里購買土地，建造住房，供應給市場，也就避免了城市化過程中房價過高、農村遷移人口無法在城市定居的問題。
[網友小小教書匠]:改革干部考核體制是否有助于解決過度造城的問題？
[陶然]:我前面講到過度“造城”主要是目前的財政體制和土地制度的問題，有很多人認為目前的干部考核體制也使得地方政府為了政績而大規模造城，但實際上，如果仔細觀察中國的干部考核體制，你會發現在考核的內容中其實經濟增長占得比重也并不是很高，甚至考核有幾十項指標，而各個指標都沒有相應的權重。在實際干部考核的過程中，除了縣對鄉考核這一級，絕大部分考核都沒有最后加權評分排序這樣一個環節，自然談不上考核得分越高升遷的概率越高這樣一個情況。地方政府之所以大規模地“造城”，其主要目標還是財政收入，這其中也包括了從國有銀行借錢，未來可能賴帳所獲得的好處。
[網友灌水治療心煩]:推進新型城鎮化建設，當前最為重要和緊迫的是深化和推進哪些方面的改革？
[陶然]:我認為推進新型城鎮化建設最重要的是進行土地制度改革，只有改革土地制度，才能夠抑制地方政府大規模建設工業開發區和新城區的沖動。而這其中的關鍵就在于調整目前的征地制度，賦予城市郊區農民一定的土地開發權和交易權。如果一個制造業用地者需要用地，應該要求他們直接與作為土地所有者的農民和村集體進行談判，這樣工業用地的價格才會比較高，才能夠抑制地方政府零地價或者是負地價出讓工業用地，建設工業開發區的沖動。也只有這樣，才能夠改變目前房地產開發商只能夠從地方政府那里高價招牌掛土地后再進行房地產開發的現象，迅速增加城市的住房供應，抑制房地產價格的進一步上漲，在拉動經濟增長的同時逐漸消除房地產泡沫。
推進新型城鎮化建設的另外一個改革是戶籍制度改革，必須要通過戶籍制度的改革使得流動人口子女在流入地城市的就學和升學能夠順利實現。當然，要實現這個改革也必須推動財政體制改革，包括中央政府的財政轉移支付，要向流動人口遷入地的城市傾斜，而不是繼續投向流動人口遷出地的農村。前些年，中國在落后地區大規模地進行了教育基礎設施的投資，但由于這些地區人口的外遷和入學兒童人數的下降，這些投資都浪費了。
[網友我很丑但我很溫柔]:如何消除盲目“造城運動”給我國經濟社會發展帶來的危害？陶教授您認為我國未來該如何科學推進城鎮化？
[陶然]:除了前面提到的要通過土地制度、戶籍制度、財政體制改革來逐漸扭轉地方政府造成的激勵情況以外，對于現在已經過度建設的新城區和開發區，中央政府需要采取措施。首先是嚴格控制規模進一步擴大，嚴格控制地方政府進一步的借債行為。其次，對于地方政府所欠的存量債務則必須全面清理。在摸清底數的情況下，制定計劃，在未來10—20年之間逐年償還。還債的基礎首先是地方政府的財政收入，而財政收入要獲得增長，也必須通過打破政府壟斷行業，通過推動民營資本進入這些行業所帶來的經濟增長來實現。此外，地方政府目前所建的工業開發區用地非常不集約，未來可以考慮將部分工業用地逐漸轉化為商住用地，一方面增加房地產的供給，拉動經濟增長，提高財政收入。另一方面，地方政府還可以收取工業用地和商住用地出讓的差價，獲得部分財政收入用于還債。
所以，消除“造城運動”給我國經濟社會發展帶來的危害，是一個必須馬上要開始做、但也不可能短期就實現的工作，必須要通過多種措施，尤其是以土地制度改革為核心的綜合配套改革，才能夠真正地實現新型城鎮化，實現農民工的市民化，實現中國經濟增長模式和城鎮化模式的全面轉型。
