我們看到，雖然改造后的消費稅收入規模可與營業稅收入相當，但消費稅來源結構和征管難題，決定了其不能作為地方稅。地方稅體系的完善問題，應更多通過大稅種即增值稅和消費稅的共享來加以解決。

　　“營改增”試點企業增值稅收入

　　歸地方的做法不可持續

　　為了保證地方財政收入，“營改增”試點后新增增值稅收入劃歸地方。但筆者認為，這種做法不可持續。

　　原因至少有兩個方面：一是行業界限模糊。沿用過渡辦法，來自于“營改增”試點行業的增值稅收入歸屬地方。但現實中，企業從事的是服務業還是制造業，或某個具體的行業，界限不是特別清楚。中央和地方稅源爭奪問題很難避免。二是“稅收籌劃”。涵蓋了從上游到下游的各個行業的縱向一體化企業，或是同時適用多個行業不同稅率的企業，或是關聯企業，就可能充分利用多稅率留下的“漏洞”，通過轉讓定價等方式，將稅負轉移到低稅率行業，從而逃避稅收，造成稅收流失。

　　因此需要為地方尋找新的主體稅種。消費稅正是在這個時候進入人們視野的。

　　可供選擇的項有許多。有人建議改造增值稅，降低增值稅稅率，騰出空間開征零售稅，來作為地方稅；有人則認為可將消費稅轉移到零售環節征收，將消費稅改造為地方稅。

　　零售稅實質上是消費稅，屬于一般消費稅。前一看法勢必造成一般消費稅與現行的特別消費稅平行的局面。開征新的零售稅，還會遇到新稅開征的立法難題，不宜作為地方稅體系完善的首選。

　　這兩種主張都認為，改革后地方政府會更重視消費，而不是像現在這樣重視生產，有利于經濟發展方式的加快轉變。而實際上，即使這么改，轉變經濟發展方式的目標也不一定會實現。消費必須建立在生產的前提之下。沒有生產，就沒有收入，也就無所謂消費。后一看法還有其他問題，下文一一分析。

　　現行消費稅不足以取代營業稅

　　當前的營業稅主要是地方稅。

　　國家統計局網站和《中國稅務年鑒2013》的有關數據顯示，2012年，營業稅收入為15747.64億元，中央營業稅收入為204.73億元，扣除之后，地方營業稅收入為15542.91億元，占各項稅收收入的15.45%。

　　與此同時，2012年，國內消費稅為7875.58億元，占各項稅收收入的7.83%。進口消費品消費稅959.60億元，占各項稅收收入的0.95%。消費稅收入占稅收總收入的比例為8.78%。2012年營業稅收入15747.64億元，占各項稅收收入的15.65%。2012年，實質上屬于消費稅的車輛購置稅2228.91億元，占各項稅收收入的2.22%。國內消費稅、進口消費品消費稅、車輛購置稅共占各項稅收收入的11%，比營業稅收入占比少4.45%。如扣除進口消費品消費稅，消費稅收入占比比營業稅少了5.41%。

　　而以征稅環節前移的消費稅來取代營業稅，從數量上看基本可行，但從結構上看有重大問題。

　　將消費稅轉移到零售環節征收，因零售價和出廠價及批發價之差，計稅依據的擴大可以帶來更多的消費稅收入。但消費稅收入的潛力能有多少可以轉化為實際稅收，還有不確定性因素。

　　需要確定是哪些消費品提供了主要稅收收入。向零售環節轉移，提高多少稅收，與消費品的出廠價和零售價之差密切相關。價差是動態變化的。在中央“八項規定”出臺之前，高檔白酒出廠價與零售價差距較大，而現在價差已大幅縮小。未來，價差仍會隨市場變化而變化。

　　以零售價為依據課征消費稅，雖有稅收潛力，但收入的實現還需直面兩個問題：一是稅負上升消費者是否愿意且能承受？如果消費者不能接受，那么需求萎縮也將引起消費稅收入的下降。二是稅收征管問題。零售環節征收消費稅，稅源更分散，能否有效征稅挑戰很大。特別是，煙酒稅負重，零售環節逃稅誘惑大。面對零散的稅源，又該如何進行有效監控？

　　從總量上看，國內消費稅(包括車輛購置稅)移至零售環節并轉為地方稅，地方稅收入因“營改增”減少問題基本上可以解決。但問題依舊存在：

　　第一，國內消費稅與營業稅稅源分布不均勻。營業稅與服務業的規模大小密切相關，國內消費稅則與特定消費品的消費密切相關。一地減少的營業稅，不見得就能為當地的國內消費稅收入所彌補。

　　第二，消費稅制結構不合理也決定了將消費稅作為地方稅不可行。現行消費稅中，煙、酒、油、汽車提供了95%以上的稅收收入，如果國內消費稅歸地方，那么地方稅收收入將更多地依賴煙、酒、油和汽車消費，地方經濟結構也會變得更加畸形。地方政府為了消費稅收入而促進的消費，與人類文明的發展將很不合拍。

　　完善地方稅體系的現實選擇是

　　稅收收入劃分

　　關于“地方稅”，可作兩種理解：一是地方自己征管的稅種才是地方稅；二是只要由地方政府支配的稅收就屬于地方稅。

　　第一種理解較為常見。地方政府通過地方稅務局籌集稅收收入，可以保證地方政府有相對獨立的財力，從而避免地方政府支出過多依靠中央政府，能夠更好發揮地方的積極性。第二種理解超越常見思路，只是強調地方對稅收的自由支配。現實選擇受制于多方面條件。

　　如按照第一種理解，則需要設計出適合由地方稅務局征管且稅源足夠豐富的稅種。這一條件尚不具備。第二種理解相對容易實現。只要稅收規模足夠大，那么就可以通過稅收收入劃分的方式，形成地方稅體系。只要條件具備，根據第二種理解設計的方案完全可以過渡到第一種。當前的稅制狀況，決定了完善地方稅體系只能選擇第二種理解。

　　其實，在政府體系內，一種稅，由中央還是由地方稅務機構來收，應取決于征管效率，取決于納稅人的便利程度。一種稅，由國稅征管較易發揮規模經濟效應，就應由國稅征管；地方稅務局征管具有信息優勢，就應考慮由地稅來征管。

　　在信息化社會中，一個稅種的征管與收入歸屬可以分開處理。征管更應考慮納稅人的便利程度，考慮征管成本的高低。收入在中央和地方的歸屬是下一個層次的問題。分成比例事先確定，且形成制度，可多年不變，這不同于結果分配，仍有很強的激勵作用。收入劃分旨在真正有利于中央和地方兩個積極性的發揮。

　　按此思路，“營改增”之后，地方分享增值稅的比例應大幅提高，且應將消費稅納入共享稅范疇。隨著信息化進程的加快和電子商務的興起，僅以地域來確定稅收歸屬，在現實中已有諸多糾紛。相反，分成可在很大程度上避免這種爭議。

　　有一種看法認為，增值稅現在25%歸地方，就已導致地方政府的短期行為、過多追求GDP，因此不僅不能提高增值稅地方分成比例，而且更應將增值稅全面劃為中央稅。事實上，如果地方政府行為“公司化”的邏輯沒有改變，那么即使地方一分錢增值稅都得不到，地方政府行為方式也不會改變。

　　地方稅體系的完善應與地方政府的事權和支出責任聯系起來，這么做才符合國家治理現代化的要求。