銜接十八屆三中全會精神，2014年中央一號文件提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。與之配套，“三權分離”(承包地所有權、承包權、經營權)也出現在一號文件中——“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。

　　農業部農村經濟體制與經營管理司司長、清華大學中國農村研究院學術委員會委員張紅宇近日在 “清華三農講壇”上發表題為“工業化城鎮化背景下農地制度變遷”的演講時表示，農村土地集體所有、家庭承包經營的“兩權分離”制度安排，需要適應時代變遷要求，而“三權分離”為構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系創造了條件。

　　新時期要求提高土地資源配置效率

　　“回顧新中國成立以來的農地制度安排可見，農地使用制度安排對農業生產績效有明顯影響。”張紅宇表示，新中國成立以來經歷了以私有私營為特征的土地改革時期、以公有公營為特征的農業合作化后和人民公社時期、以公有私營為特征的改革開放時期。

　　張紅宇認為，撇開農地所有權安排，農地經營采取以家庭為單位的方式是保障農民利益和農業生產績效的最佳選擇方案，“兩權分離”下的農地家庭經營的方式，符合農業產業特征、符合世界農業發展一般規律、符合我國國情，有長期存在的基礎。

　　在國民經濟轉型和全球經濟一體化的背景下，時代對創新農村土地經營方式、實現農業可持續發展提出了四個新的要求：四化同步要求補上農業現代化短板；工業化要求確保13億人的吃飯問題；城鎮化要求維護好農民利益；全球農業一體化要求提升農業競爭力。

　　“四化同步，農業是短腿；全面小康，農村是短板。”張紅宇認為，在全球農業一體化的背景下，我國農業存在諸多問題。我國農業現代化既落后于美國、澳大利亞等農業資源稟賦豐裕國家，也落后于荷蘭、以色列、日本等農業資源短缺國家，同時滯后于我國工業化、城鎮化、信息化發展。2013年農業的勞動生產效率分別為第二產業的1／5，第三產業的1／4。同時，工業化造成耕地、水資源不斷“非農化”，使確保糧食安全任務更加艱巨。此外，勞動力大量轉移使農業兼業化經營成為常態。而隨著城鄉居民收入水平提高，食物結構不斷優化，人們對農產品的剛性需求不斷增長，農產品特別是糧食的供需平衡難度越來越大。

　　張紅宇認為，在經濟社會的轉型過程中，在全球農業一體化背景下，保障農產品有效供給、確保國家糧食安全、提升我國農業競爭力，必須以提高農業的勞動生產率、土地產出率和資源利用率為導向，深化農村土地制度改革，發育生成新的農業生產經營主體，完善農業經營體制機制。

　　“三權分離”為解決土地制度創新提供支撐

　　“在工業化、城鎮化大發展、大推進背景下，承包經營權的分離有了必要和可能。”在張紅宇看來，經營權獨立發揮作用，意義在于其行使主體范圍遠遠大于承包權主體。這對于在更大范圍內優化配置耕地資源，提高農業生產績效具有重大意義，是通過土地制度創新培育實現多元經營的基本前提與必然選擇。張紅宇表示，承包權和經營權分離的目的：一是確保進城農民不失去承包土地的財產權利，但割斷了與承包土地的經營關系。二是確保農民通過承包權獲得穩定財產性收益，土地資源通過經營權的流動能更好地進行配置。三是確保國家商品農產品供給和國家糧食安全。四是促成多元新型農業經營主體成長 。

　　同時，張紅宇表示，“三權分離”既是理論問題，也為解決土地制度創新重大問題提供了支撐。但是，需要注意以下幾點：

　　首先，“三權分離”要以土地相關權利的清晰界定為條件，開展土地承包經營權確權登記頒證是 “三權分離”的基礎和前提。開展承包地確權登記頒證，有利于穩定農村土地承包關系，是促進土地承包經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作，是強化農村土地承包經營權物權保護的重要措施。

　　其次，“三權分離”的價值和意義在于更加明確了“長久不變”的制度內涵，亦即“長久不變”的核心是承包權而非經營權，是土地承包關系長久不變而不是土地經營關系長久不變。

　　第三，構建“三權分離”的農地制度，有望為破解農地抵押困局創造最為關鍵的制度基礎。以承包權長期穩定來保障承包農戶財產權和提供基本生活保障，以經營權設定抵押來破解現代農業發展的融資難題，求得經濟效率與社會公平的結合。

　　第四，要解決好進城農民土地退與留的問題。農民是否退出土地要按照自愿原則和國家相關法律規定，通過給予補償方式促進農民脫離土地、轉移進城，推進工業化、城鎮化的發展，真正實現轉移人口的城鎮化。對進城農民要提供就業、住房、子女教育和社會保障等制度安排。

　　張紅宇表示，以“三權分離、家庭承包、多元經營”為基本特征的新型農村土地制度框架，兼顧了城鎮化、工業化與保護土地資源和農民土地財產權益的需要，兼顧了農地制度創新中的效率與公平兩大命題，兼顧了未來發展的必要性和現實條件的可行性，是具備充分可能的一種制度安排。一些主張已得到一定范圍實踐經驗支撐，但也遺留了不少問題需要繼續研究和探索，隨著實踐進展，這一制度創新將得到更多檢驗和充實。?