農村產權交易所窘境
隨著國家對農村產權流轉的重視，農村產權交易所的設立、運營和發展也顯得至關重要。然而，目前有些農村產權交易所卻存在著業務量少甚至難以為繼的窘境。如何提高交易所業務量、如何在交易所的公益性與生存之間做平衡、如何解決政策的突破和法律的滯后問題，都在某種程度上決定了農村產權交易所的未來
法治周末見習記者 辛穎
不久前，武漢市江夏區金口街道艾嶺村村民委員會將約137畝耕地和80畝荒地的土地承包經營權成功出租，這個為期16年的出租合同就是在武漢市農村綜合產權交易所的幫助下促成并簽訂的。這也是武漢市農村綜合產權交易所網站上最近的一筆成交公告。
自2008年全國第一家農村產權交易所在成都設立之后，越來越多的農村產權交易開始在全國各地的交易所內公開進行。
2015年1月22日，國務院辦公廳下發了首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件——《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》(下稱《意見》)，肯定了農村產權交易所在農村產權交易中的作用。
《意見》指出，近年來，隨著農村勞動力持續轉移和農村改革不斷深化，農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺，為農村產權流轉交易提供了有效服務。
但法治周末記者在采訪中了解到，各地不少產權交易所在運行中也同時存在著種種難題。
“我們現在的運行確實存在一些困難，既沒有政府的資金補助，對產權交易提供的也是公益性的免費服務，目前的維持主要是依靠啟動資金，我們也正在努力爭取一些政策上的扶持。”天津農村產權交易所交易部部長周韋華在接受采訪時告訴法治周末記者。
作為農村產權流轉交易市場發展的重要基礎，農村產權交易所下一步應該怎么走，至關重要。
“引導農村產權流轉交易市場健康發展，事關農村改革發展穩定大局，有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益。”《意見》中也有如此表述。
場內交易助防暗箱操作
2015年1月15日上午，北京市農村產權交易所昌平辦事處的交易大廳聚集著昌平區城南街道南郝莊村的20多位村民，他們認真關注著電子屏幕上跳動的數字，因為這將決定村南一隊一處集體所有房屋的十年租賃的最終價格。參加競價的三方代表進入隨機抽取的獨立房間內通過網絡競價，在69次報價后，競拍以156%的溢價率最終成交。
在交易所通過公開競價轉讓農村產權，日漸成為一種趨勢。
周韋華介紹說：“從交易形式上來看目前我們受理的土地產權交易，既有協議轉讓的，也有通過招投標進行的。前期的資格審核首先由村委會，區、鎮一級的農經管理站進行，資料交到我們部門之后再根據規定審查，合格之后進行掛牌，并收集篩選受讓方的資料。然后進行公開競拍，現在也使用了電子競拍系統，可以避免惡意圍標、哄抬價格的現象。”
據周韋華介紹，在拍賣開始前，所有的投標者需要交納一定的競價保證金。如果競標成功，這一部分保證金就直接轉為土地承包款。對于未成功的款項全部退回。
公開數據顯示，我國東部地區的土地流轉市場比較發達，中西部地區的流轉比例就相對較低。2013年，上海市家庭承包耕地流轉比重達65.81%，江蘇也達到56.96%。
“近年來我國土地流轉交易市場確實有了明顯的發展。”中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田告訴記者，“十年前，東部地區的比例也就在20%左右，西部更是在10%以下。”
據國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員伍振軍介紹，截至2014年，我國承包耕地的流轉面積是3.8億畝，其中大部分的流轉交易是自發進行的，只有少部分是在場內(農村產權交易所)進行的，農戶自發流轉的甚至連流轉合同都沒有。
鄭風田認為，土地流轉在交易所內進行雖然在一定程度上提高了交易成本，但同時也促進了交易的透明、監管和規范性。
“以前農村集體經營性資產交易經常是基層政府和用地單位直接簽訂合同，農民甚至都不知道，而用地單位可以根據合同法保護其權益，農民也沒有辦法。而在交易所進行公開交易后，這種情況就可以得到很大的改善。”鄭風田說。
“在現有的綜合性產權交易所，這種招標競拍的方式是比較多的，這是農村產權市場交易要素增多所影響的，也是之前單純的土地流轉交易中心所沒有的形式。也有部分地區規定了達到一定標的額的交易必須要在交易所內招標進行。”伍振軍說到。
此次《意見》中也將這一點作為全國性的指導要求提出：一定標的額以上的農村集體資產流轉必須進入市場公開交易，防止暗箱操作。農村產權流轉交易市場要依法對各類市場主體的資格進行審查核實、登記備案。
有交易所3年只有5筆交易
盡管在農村產權交易所交易的優勢是顯而易見的，但目前全國不少農村產權交易所的生存狀況并不樂觀。
據周韋華介紹，天津農村產權交易所自2009年開始籌備，是由天津市農委、寶坻區人民政府、天津產權交易中心共同出資組建的國有全資股份制企業，注冊資金為2000萬元，并于2011年5月正式成立。
“成立至今，我們一共完成了27筆農村產權交易服務，其中22筆都是在今年1月進行的，如此大的轉變也與2014年5月起政府加強推廣力度與進行政策上的支持是分不開的。”周韋華說到，寶坻區政府明確了農村產權交易的范圍以及具體的程序，并由其鼓勵農村重大建設事項招投標項目，非集體經濟組織的企業所持有的股權、資產、知識產權的交易通過交易所進行。
“現在農村產權交易所的市場占有量確實很小，場內交易需要的流程相對復雜，需要時間成本和經濟成本。農戶進行小額標的的交易沒有必要跑到交易所去。一般是交易土地面積比較大的企業或者對當地情況并不熟悉、缺乏信息源的交易會選擇在交易所內交易。”伍振軍說。
此外，農村土地的確權工作沒有完成對交易所的業務量也有一定的影響，伍振軍補充說，“尤其是產權不明晰的品種不能進入交易所交易，而產權不完整的品種現在交易了，農民利益會受損失，產權一旦完整再進入流轉交易市場，價值肯定有很大的提升”。
“在成立初期，我們提供的服務是收取一定費用的，上級主管單位天津市產權中心最初制定的標準是1%，但考慮到實際情況以及為了促進土地流轉，我們一直是按照千分之二的比例收取服務費的，這個比例已經很低了。而從今年開始我們就轉為免費服務了。”周韋華說道。
《意見》中對于農村產權流轉交易市場建設也提出了“堅持公益性為主”的基本原則，要求必須堅持為農服務宗旨，突出公益性，不以盈利為目的，引導、規范和扶持農村產權流轉交易市場發展，充分發揮其服務農村改革發展的重要作用。
伍振軍向記者介紹，為了《意見》的出臺，各涉農部門、政策研究機構對我國目前的農村產權交易市場進行了調研，并各自出具了調研報告作為《意見》制定的參考。
“調研的時候我們也發現有一部分農村產權交易所是依靠政府的資金維持，交易所在交易中即使收取費用其比例也是很低的，少數運營比較好的可以自己維持運轉。”伍振軍說道，“瑞安市首家民營的農村產權交易所運營兩年多就倒閉了，就是業務量太少，收入抵不過開銷，難以維持下去。”
據此前媒體公開報道，2011年5月，由陳慶福創立的瑞安市中禾土地流轉信息咨詢有限公司在工商局正式核準登記，然而由于一年內沒有任何交易活動，工商局將其列入了黑名單。直到公司倒閉，陳慶福也只進行了兩筆交易，但他依然表示農地土地中介有其存在的必要性。
上海市農業要素交易所指導員王正乙對法治周末記者表示：“國家政策在頂層設計上確立了農村產權流轉交易平臺的服務應當是公益性的，那就肯定是不會以盈利為目的的。我們是承諾對農民、對合作社永久性免費，我們是沒有收入的。”
政府應如何扶持
在接受法治周末記者采訪時，不少受訪者都提到了農村產權交易所在堅持公益性的同時如何生存的問題，而如何解決這個問題，有專家認為政府的扶持非常重要。
資料顯示，目前我國綜合性農村產權交易所的法人性質多種多樣，有事業單位、政府出資的企業、國有獨資企業、國有全資股份制企業、有限責任公司以及股份有限公司等。但大多數的共性是都有政府力量的支撐。
伍振軍認為，農村產權交易市場的發展可以分為三個階段：發育初期，是看不到盈利的時期，市場失靈，需要政府進入，幫助建立制度。“具體劃歸在哪個部門之下，設立什么性質的法人企業，需要結合當地的歷史和實際情況考慮。”
在伍振軍看來，第二階段是成長階段，政府在一些領域中逐漸退出，對一些尚不能盈利的交易所繼續扶持。
“到了成熟階段就是政府完全放開，交給市場去選擇。政府則主要負責監管，出臺能夠促進農村產權交易的法規、規章制度。市場、中介和政府的行為邊界一定要厘清。”伍振軍說道。
伍振軍提出，我國的農村產權交易市場正處于初期起步階段，一方面需要政府在資金上的支持，將市場做大；另一方面需要在法律上的完善，使得市場得以規范化發展，明確政府何時應當退出市場，何時應當進行行政干預。
但關于農村產權交易所是否應當獲得政府支持，學界也存在不同意見。
“土地流轉交易并非一定要在場內進行，只要有合同存在就是合法的，所以對于在交易所的交易應完全采取自愿原則。”中國政法大學民商經濟法學院教授薛克鵬說道，“交易平臺的建設與發展情況都應當由市場決定，在市場需要的時候自發的去形成，交易平臺主要就是提供價格發現等服務性功能。”
農村研究中心副主任、農村經濟發展研究所所長車裕斌也認為，農村產權交易中心應當屬于市場化的組織，由政府來組織可能會存在干預市場的嫌疑。“比如，交易中心作為政府機構自然會有政績的要求，那么就會存在交易量等指標，政府就可能通過各種方式的引導來完成工作指標。”
薛克鵬也指出，政府自己設立農村產權交易中心再自己監管本身就會存在問題。
據伍振軍介紹，目前農村產權交易所的監管主要由政府進行，“各地都不統一，并沒有完善的專門監管機制”。
據了解，重慶農村土地交易所同時接受市國土房管、農業、林業、水利、金融等部門對相關交易業務的指導和監管，接受審計、監察等部門的綜合監管。
此外，據國務院發展研究中心農村經濟研究部調研結果顯示，很多農村產權交易所自成立以來，集體資產股權、集體實物資產和農業生產設施、農業知識產權等交易很少，有些只起到登記備案的作用，對土地流轉服務中心和林權流轉服務中心并無多大的補充或替代作用。
“調研過程中我們發現，有些農村產權交易所的場所確實就是臨時的，工作多的時候可能還會從其他部門借調人手，設備也都是對原有設備的重新利用。”伍振軍介紹說，“我們的政策是鼓勵場內交易的，但考慮到農村產權交易規模仍然有限，地方政府要從實際出發，切忌追風、趕時髦。”
“是否設立市場、設立什么樣的市場、覆蓋多大范圍等，都要從各地實際出發，統籌規劃、合理布局，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。”《意見》提出。?
