2月23日，發改委為壟斷行為開出了有史以來的最大罰單——4.49億。茅臺因“價格壟斷”被罰2.47億，五糧液被罰2.02億。這是《反壟斷法》頒布以來，發改委查處的首例縱向反壟斷案。

    在我國《反壟斷法》頒布實施5年之后，這樁備受矚目的反壟斷案，引發了公眾對于中國反壟斷事業的新的猜想：中國反壟斷是否開始了真正的破冰？

    與此同時，長期存在的反壟斷機構設置的問題繼續遭受質疑：發改委、商務部、工商總局“三駕馬車”共同執法反壟斷是否合理？反壟斷改革的最優路徑是什么？□新京報記者張泉薇鐘晶晶

    兩酒企自爆違法事實

    據透露，4.49億“史上最大”罰單是兩酒企積極配合調查，換取的從輕發落。

    今年1月，就在茅臺、五糧液分別以低價、跨區域銷售等“罪名”高調嚴懲經銷商的時候，國家發改委剛剛為韓國三星、LG、中國臺灣地區奇美、友達等6家國際大型面板生產商開具了3.53億人民幣的“價格壟斷”罰單。

    茅臺通報對低價和進行跨區域銷售的3家經銷商處以暫停執行茅臺酒合同計劃、扣減20%保證金、黃牌警告等處罰；五糧液則對15家經銷商進行了通報批評，并扣除經銷商保證金。

    茅臺和五糧液的限價行為“引火上身”：三星壟斷案事畢一周后，發改委發起了針對茅臺五糧液的反壟斷調查。

    記者從知情人士處獲悉，此次發改委與地方物價部門查處上述兩家企業，正是出于兩家企業在網上公開曝光了自己的“違法事實”，為執法部門提供了充足的證據。“這說明很多企業根本不懂《反壟斷法》，在查處時，企業才恍然大悟，最終也表示服從判決。”上述知情人士對記者表示。

    資深反壟斷律師、北京天元律師事務所合伙人黃偉參與了茅臺酒案的調查，他表示，“原本這樣的行為，應該是經銷商受不了了出來爆料才對，沒想到是生產企業自己主動公開爆料。”

    1月中旬，茅臺、五糧液緊急作出反應。茅臺集團聲明稱，決定取消以前違反《反壟斷法》有關的營銷政策，撤銷對經銷商的處罰決定并退還保證金，并承諾進行徹底整改。五糧液則立即撤銷了此前對經銷商的處理通報。

    茅臺、五糧液對發改委調查的積極配合并沒有使他們免遭處罰。國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長黃勇透露，4.49億的“史上最大”罰單，已經是兩家行業巨頭“認錯態度良好”而換取的從輕發落。

    這一次，發改委反壟斷調查及處罰行動的雷厲風行，與其2011年對電信和聯通發起的反壟斷調查案至今懸而未決形成了對比，一時引發熱議。

    有網友質疑，反壟斷是否“刑不上巨頭”？商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育說：“在這種沒有必要的案子上面耗費許多人力物力，如果用到其他涉及國計民生的商品上面，會對增進國民福利有用得多。”

    也有評論認為，對茅臺、五糧液這兩家行業領頭國企的懲處，或將真正成為我國反壟斷部門“劍指老虎”的開始。“該案例意義非常大，提高了反壟斷法的權威，也提高了反壟斷執法機關的威望。”中國社會科學院法學研究所研究員王曉曄認為，“影響更大的一個方面是，被罰的企業是兩家國企。可以看出對于反壟斷法，國企是一樣適用的。”

    電信業反壟斷調查重提

    一年多過去了，電信業反壟斷案懸而未決，專家呼吁盡快公布處理決定。

    國內反壟斷最受關注的案例當屬發改委對中國電信和聯通的反壟斷調查。2011年，發改委就寬帶接入市場涉嫌壟斷調查電信和聯通。若壟斷事實成立，兩家企業或遭數十億元巨額罰單。“反壟斷終于反到了國字號央企頭上。”當時有評論稱，“這無疑是中國反壟斷發展史上的一個重大進步。”

    長期以來，中國反壟斷被輿論詬病為“只打蒼蠅、不打老虎”。浙江大學教授趙偉甚至曾撰文稱：“在中國情形下，反壟斷法變成了針對中小民企價格違規的武器，而面對巨型非民企的寡頭壟斷及隨意漲價行為，不僅愛莫能助，有時還得幫其向大眾解釋！”在文章中，趙偉將這種選擇性執法稱為“中國式反壟斷”。

    發改委發起調查中國電信、聯通反壟斷一案，被認為有望打破“中國式反壟斷”。

    一年多過去了，這樁備受矚目的反壟斷案，在兩家企業“承諾整改”和發改委的“繼續督促”下懸而未決。今年1月7日，國務院反壟斷專家委員會專家、中國政法大學教授時建中呼吁，應盡快公布對中國電信和中國聯通反壟斷調查的處理決定。

    反壟斷法理論研究專家王曉曄也認為，電信反壟斷案目前事實認定清晰，這樣的案子在歐盟有幾乎完全相同的案例，且都被予以重罰。應對其予以重罰，而不能不了了之，給外界留下對央企“網開一面”的口實。有不愿具名的知情人士對記者透露，該案在調查中確實受到了相當阻力。

    《反壟斷法》2008年正式施行以來，反壟斷案件數量呈逐年增長之勢，迄今累計調查案件已不下50起。其中20余起案件已經做出了行政處罰決定。數據顯示，僅2012年反壟斷機構收到的經營者集中申報就達201件，其中立案186件，審結154件。涉及醫藥、造紙、水泥、保險、船舶代理、液晶面板、白酒等行業，被調查的市場逐漸多元。隨著央企被查、國企受罰等案例的出現，有觀點認為，中國反壟斷執法的力度正不斷加大。

    反壟斷“三龍治水”

    《反壟斷法》施行22天之后，商務部、工商總局、發改委共同執法反壟斷的格局正式形成。

    在西方素有“經濟憲法”之稱的《反壟斷法》，在中國已施行了5個年頭。“相比歐美發達國家更加成熟的市場機制和百年的反壟斷法歷史，中國的反壟斷法和執法體系很年輕。”央廣經濟之聲評論人士王思遠說。

    一位不愿透露姓名的專家稱，在中國，給《反壟斷法》以“經濟憲法”的稱謂，是個諷刺。他說：“西方反壟斷大多是單一的執法機構，但是到了我們這里，卻出現三家同時執法的怪現象。”

    他說的這一現象，指的是我國目前三部門分管的反壟斷執法體系，有人將其比喻為“三龍治水”。即：商務部反壟斷局、工商總局反不正當競爭和反壟斷執法局，以及發改委價格監督檢查與反壟斷局三家，共享行政執法權限。

    2008年8月，在《反壟斷法》施行22天之后，商務部出臺了定機構、定編制、定職能的“三定”方案，根據國務院批準的方案，商務部將設立反壟斷局。至此，中國反壟斷三部門共同執法格局正式形成。

    職責方面，國家發改委價格監督檢查司負責價格檢查，依法查處價格壟斷行為。

    國家工商總局反壟斷與不正當競爭執法局，負責除價格壟斷行為以外的壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭的具體反壟斷執法。

    商務部反壟斷局的職責，則是依法對經營者集中行為進行反壟斷審查，指導我國企業在國外的反壟斷應訴。

    各方建言執法改革

    對于反壟斷執法機構的分散執法問題，部委人士、學者均屢有建言。

    早在2007年反壟斷法剛形成草案、尚未正式施行之際，反壟斷法理論研究者王曉曄，就在公開場合就草案中“反壟斷執法機關多元化”的問題，與時任商務部反壟斷調查辦公室主任（現為商務部反壟斷局局長）尚明進行過論辯。

    “反壟斷執法機關多元化，執法機關分割在國家商務部、國家工商總局、國家發展改革委員會的手中，這個問題是最嚴重的。”王曉曄說，“反壟斷執法是需要資源的，這種資源其實是納稅人的錢，我們的資源本來就不足，現在還要把這種資源分割在三家的手中，這是一種資源的浪費。另外，反壟斷執法分割在很多家機構的手中，這些機構難免會產生糾紛和爭議。”

    5年后，王曉曄當年擔憂的問題依然存在。國務院反壟斷委員會專家組的副組長黃勇在接受記者采訪時說，“在反壟斷方面，這幾年來三家機構作出了各自的成績，但是專業性和統一性的問題有待解決，我國反壟斷的現狀是一部法律落到了三個執法部門”。但是，企業在經營行為中，涉及價格、間接的價格或者非價格的限制都有可能同時出現，那么這時就存在著誰該管、誰先管、誰后管的問題，存在著相互之間調查的協調及處罰的協調問題。”

    不過，記者采訪的幾位部委執法機構工作人員均表示，目前三個部門的分工明確，在實際工作中還未遇到有交叉辦案的情況，也沒有什么具體協作。

    一位不愿具名的部委人士給記者舉例說明了三家反壟斷機構共同執法帶來的煩瑣。“三家部委，每個都有對外合作處，所以我們與國外簽訂反壟斷合作協議，就得三個機構分別對外方簽。跟美國簽訂‘3+2’（美國反壟斷兩個執法機構），跟韓國簽訂‘3＋1’。”他說，“如果三個執法機構能合并成一個統一機構，在合作辦案上則會方便快捷很多。”

    除了浪費行政資源、拖累效率之外，中央黨校教授周天勇認為，這個體系的直接弊端，或在于強化了部門利益之爭。他說：“交叉執法可能存在這種問題，能夠行使權力和獲得利益的時候，各個部門都希望能插手，沒有利益而需要負責任的時候，部門之間相互推諉。”

    周天勇建議，發改委應該獨立于反壟斷執法部門。“我一直認為，作為宏觀調控部門，發改委在反壟斷工作上應更多地發揮政策和宏觀指導的作用。”